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简析中国宪法监督制度

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论文关键词:宪法监督制度 违宪审查制度 宪法诉讼制度  
  论文摘要:宪法是国家的根本大法,是法治国家法律体系的核心。宪法监督是随着宪法的产生与实施而出现的,对保证宪法的贯彻实施具有重要作用。从回眸中国宪法监督制度的建立入手,透视中国宪法监督制度的现状,剖析中国宪法监督制度的弊症,前瞻中国宪法监督制度的完善。  
  宪法是国家的根本大法,是法治国家法律体系的核心,在一国的法律体系中居于最高的法律地位和具有最高的法律效力。中国现行的1982年宪法是一部具有中国特色的社会主义宪法,同时也是新中国成立以来制定得最好的一部宪法。为了保证宪法的顺利贯彻实施,必须对其实行有效的监督,宪法监督制度的建立成为必需。  
  一、中国宪法监督制度建立之回眸  
  (一)1954年宪法的规定  
  1954年宪法规定,全国人大有权”监督宪法的实施”;全国人大常委会有权”解释法律”,”撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。虽然1954年宪法没有明确规定全国人大常委会有权监督宪法的实施,但规定其拥有法律解释权,此处”解释法律”应理解为立法解释。当时的立法解释制度在一定程度上起到了宪法监督的作用。因此,从宪法规定的精神和内容看,全国人大及其常委会均行使宪法监督权。可以说1954年宪法确立了以立法解释为表现形式的宪法监督制度,但是该部宪法并没有明确规定宪法监督制度,未形成完善的宪法监督体系。  
  (二)1978年宪法的规定  
  1978年宪法规定,全国人大有权”监督宪法和法律实施”;全国人大常委会有权”解释宪法和法律,制定法令”,”改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。由此可见,在宪法解释问题上,1978年宪法明确建立了宪法解释制度,比1954年宪法有所进步;但1978年宪法只是规定全国人大常委会有权”改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”,并没有像1954年宪法那样明确提及”同宪法……相抵触”,且针对的也没有1954年宪法规定的国务院的违宪法令和命令。因此,可以说1978年宪法建立了以宪法解释为表现形式的宪法监督制度,但没有将宪法解释和宪法监督这两个职能分开,实际上无法行使宪法监督权。  
  (三)1982年宪法的规定  
  1982年宪法规定,全国人大有权”监督宪法的实施”,”改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”;全国人大常委会有权”解释宪法,监督宪法的实施”,”解释法律”,”撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,”撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。从上述规定可以看出,1982年宪法通过宪法解释制度与违宪法规等的撤销制度相结合的方式,形成相对比较完整意义上的违宪审查制度。  
  二、中国宪法监督制度现状之透视  
  现行宪法对宪法监督制度的规定主要体现在如下几个方面。  
  (一)宣布宪法的根本法地位和最高法律效力  
  现行宪法序言规定:”本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”  
  (二)明确宪法监督的总体原则  
  现行宪法第5条规定:”国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”  

  (三)扩大宪法监督机关的范围  
  现行宪法第62条和第67条分别规定了全国人大和全国人大常委会拥有监督宪法实施的职权,从而明确了我国的宪法监督机关。现行宪法增加全国人大常委会同为宪法监督机关的规定,弥补了前几部宪法只规定全国人大为宪法监督机关所造成的全国人大闭会期间宪法监督机关缺位的不足,使宪法监督活动更具经常性和规范性。而且,现行宪法第7O条和第71条还规定了全国人大各专门委员会和特定问题的调查委员会,协助全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职能。  
  (四)建立逐级监督的宪法监督体系  
  现行宪法规定:(1)全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;(2)全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;(3)国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章,有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令;(4)县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定;(5)县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,撤销下一级人大的不适当的决议;(6)县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定。此外,我国现行宪法还规定,省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规须报全国人大常委会备案;自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。

 (五)规定事前审查和事后审查相结合的监督方法 
  现行宪法规定:”自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。””批准后生效”和”备案”显然是一种事前审查的监督方法。同时,现行宪法规定:”全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。’撤销”显然是一种事后审查的监督方法。 
  三、中国宪法监督制度弊症之剖析 
  应当看到,现实生活中不同程度的违宪现象大量存在,中国宪法监督制度存在诸多不完备之处,宪法监督有待于进一步专业化、制度化、法律化。 
  (一)缺乏完善的宪法监督程序 
  现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使,均未作出具体规定。全国人大2000年制定的《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善,对进一步完善我国的宪法监督制度,提高宪法的权威,保证宪法的有效实施,具有极大的积极作用;但从宪法监督的实践角度看,我国的宪法监督程序仍有待进一步完善。 
  (二)缺乏专任的宪法监督机关 
  全国人大及其常委会是我国的最高权力机关。按照宪法规定,全国人大的职权有15项之多,全国人大常委会的职权有21项之多,宪法监督只是这些职权中的一项而已。在全国的宪法监督体制中,相对于其他国家机关、社会组织和个人来说,全国人大及其常委会是宪法监督的专门机关;但就它们的法律地位和职权来说,并不是专任监督宪法实施的机关。它们的辅助性机构(包括法律委员会),也不专任宪法监督。特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的。专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题,而非专任机关又使它们不能集中时间和精力专注于宪法监督工作,致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没能充分发挥。

  (三)宪法监督缺乏强制性 
  从制裁角度看,无论是撤销违宪法律、法规,还是不批准违宪法律、法规,都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性,但它本身不是一项专门的违宪制裁措施,因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。违宪制裁措施的惩罚性不强,使得宪法监督缺乏应有的强制性,在一定程度上降低了宪法监督的权威。
  (四)宪法监督内容不全面 
  现行宪法序言和第5条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第62条和第67条虽然也明确规定全国人大和全国人大常委会的职权之一是”监督宪法的实施”,但就宪法规定的全国人大和全国人大常委会的具体监督内容来看,主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督,而对其他具体行为的合宪性监督则不够明确;并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督,而对”各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他主体特别是执政党的监督则缺乏明确的规定。 
  四、中国宪法监督制度完善之前瞻 
  为了提高宪法的权威,保证宪法的全面贯彻实施,必须进步完善中国宪法监督制度。目前,应当着重在以下几个方面做出前瞻性努力。 
  (一)制定宪法监督的有关法律 
  为了使宪法监督活动具有权威和有效实施,必须根据宪法的有关规定制定有关宪法监督的具体法律,如《监督法》、《政党法》、《新闻法》等对宪法监督机关的组成、职权、行使职权的方式和监督内容、程序等进行规定,从而使宪法监督有章可循。 
  (二)建立专任的宪法监督机关 
  完善我国的宪法监督制度,最根本的是要进一步加强和完善人民代表大会制度,强化最高国家权力机关的宪法监督职能。为此,可以考虑在全国人大现有的体制内建立一个专门负责宪法监督的机关一宪法委员会。宪法委员会与目前存在的全国人大各专门委员会一样,由全国人大选举产生,在全国人大闭会期间,受全国人大常委会的领导。宪法委员会专门负责调查、研究宪法实施的状况,并就宪法实施中需要解决的问题及时提出意见和建议;对法律、行政法规、地方法规等规范性文件,进行初步审查,确定其是否与宪法或法律相一致,并向全国人大及其常委会提出正式的报告意见;监督国务院及其所属机关、最高人民法院和最高人民检察院的活动是否符合宪法;裁决有关国家机关的权限争议,主要是中央国家机关之间、中央与地方之间的权限争议;解释宪法;等等。宪法委员会这一专任宪法监督机关的建立,将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能,使其能够更好地发挥宪法监督的作用。 
  (三)在宪法中明确规定违宪审查制度 
  所谓”违宪”,是指一国的法律、行政法规、地方性法规、决议、决定、命令等规范性文件以及国家机关工作人员行使宪法、法律规定的职权和职责行为与宪法的原则、内容及精神直接相违背。所谓”违宪审查制度”,是指”特定国家机关依照一定的程序,对某项法律或某种行为是否合乎宪法的规定进行审查,并做出具有法律效力的判断和处理,从而维护宪法权威,保证宪法全面实施的制度”。违宪审查的目的是通过建立一套行之有效的违宪审查、纠正机制,保障宪法的真正贯彻实施;通过对违宪行为的审查处理来保障公民权利和自由的实现,保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益,维护宪法所确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本原则。完善我国的宪法监督制度,必须把违宪审查制度载入宪法。 
  (四)在现有的国家体制内建立有限的宪法诉讼制度 
  宪法诉讼制度是公民的宪法权利受到非法的或不当的侵害后,能向有关机关申诉,消除侵害,并请求给予救济的诉讼制度。宪法诉讼与民事、刑事、行政诉讼有密切的关系,但又有所不同。一般说来,宪法权利通常能成为民法、刑法、行政法所保护的对象。但在许多情况下,一个国家的法律制度往往是不完备的,而且法律也不可能完全囊括和体现宪法的全部权利,总会有一些宪法权利得不到部门法的具体保护,这就在公民权利的法律保护方面留下了空白。我国现行宪法相对来说比较简括和原则,我国的法律还谈不上完美无缺。因此,建立相应的宪法诉讼制度是必要的。当然,由于宪法的特殊性质和作用,宪法诉讼应是一种特殊的诉讼。这种宪法诉讼需要受到一定的限制,即凡是有部门法具体保护的权利,一律由部门法加以保护。当穷尽部门法而对宪法规定的权利无法给予救济和保护时,就可以通过宪法诉讼来加以解决。建立宪法诉讼制度,是完善宪法监督制度不可或缺的重要环节。


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